小區“自治”，缺不了“共治”加持

“飛線”充電、養犬糾紛、停車難、噪聲擾民、“住改商”……許多小區的居民遭遇過這些煩心事。這些事兒看上去不大，但依照法律法規，如要解決往往需多個部門聯手執法，而這樣的執法往往很難出現在小區里。

今年4月—7月，省人大常委會開展《江蘇省物業管理條例》執法檢查，“綜合執法難進小區”被頻頻提及，記者就此進行了調查。

小區管理存在“九龍治水”現象

南京市鼓樓區鳳凰街道某小區業主王興宏當過3屆小區業委會主任，現在建立了一個微信群，群成員是300多位該市各小區業委會委員。觀察物業行業問題近10年，王興宏認為，執法延伸進小區效果不佳原因多樣，有的問題源于執法邊界不是很清晰，有的執法邊界清晰但執法力量不足，有的則是執法部門存在推諉現象。

比如樓道雜物需要消防部門配合物業企業進小區清理，管理小區養犬是公安機關法定職責，防止噪聲擾民是環保部門的職責范圍，“住改商”則跟市場監管部門有關……小區一些問題的執法責任看上去清晰，但實際運行中并非如此。承擔南京千秋情緣小區物管工作的蘇寧物業公司總經理倪培玲坦言，像電動自行車上樓，僅靠消防部門解決不了，需要綜合執法、共同發力。

“處理噪聲擾民這類警情一般是警告，但是否達到處罰標準需要環保部門來認定，達到了才能按照治安管理處罰法來處罰。”社區民警王婕（化名）本身就是鳳凰街道一小區業主，曾親歷不少執法難題，比如小區有不少散養寵物，養犬問題公安部門可以管，養流浪貓則不屬警方管理范疇；“飛線”充電違法行為的處罰權在消防部門，公安部門負責宣傳教育……“很多問題的解決需要相關部門協調，目前并沒有形成良性循環。”王婕有些無奈。

“老百姓生活里許多是雞毛蒜皮的小事，但法律界定比較麻煩，執法部門介入后也只能批評教育。這就造成小區違規現象出現后，執法部門參與度很低。”千秋情緣小區業主錢燕（化名）表示，這種情況可能導致矛盾一再發生，一些居民覺得“他家不管，怎么就管我們家”而心生不滿。南京五臺花園小區業主丁女士也注意到執法部門的困境：“物業管理更像是民事法律關系，矛盾比較瑣碎。行政機關想有所作為也比較難，介入得太深可能無法厘清，不介入又有不作為之嫌。”

針對上述執法難點和焦點，我省多地探索綜合執法進小區。比如，宿遷市先后開展了居民小區執法治理服務“雙十提升”行動、綜合執法進小區、“黨建引領+物業賦能+綜合執法”小區治理新模式試點等，以推動執法重心下移。

省人大常委會執法檢查組認為，目前全省綜合執法進小區工作進展還不平衡。南京市秦淮區副區長顧安國也坦言，綜合執法進小區成效還不明顯，小區綜合治理需加強。小區管理涉及消防、建設、規劃、民政、城管、公安、市場管理、價格、人防、環保等部門，盡管省條例明確了執法聯動目標、各方職責，但在具體執行中，部門之間有觀望現象，部門聯動執法進小區工作沒有完全落實到位，使得小區內存在一些社會管理盲區，“九龍治水，而水不治”現象較突出。

物管企業承擔的任務越來越多

小區物管工作離不開各級行政部門的支持，正如省人大常委會有關負責人所言，“物業管理的水平，在一定程度上是行政機關以及社區、村（居）等基層組織履職水平、效率的投射。”但在實際工作中，小區物管企業往往被“頂在前面”。

比如，針對小區停車難、經營網點擾民、占用消防通道、違法建設等執法難點，我省多地開展了綜合執法進小區探索。其中，在清晰界定部門職責分工和管理邊界的基礎上，注重發揮物業熟悉情況、熟悉居民的優勢，調動其參與執法監督工作的積極性，形成合力推動執法工作順利開展，但這往往加重了物業企業負擔。

執法檢查組在徐州召開的座談會上，不少物業企業代表反映，基層一些職能部門把維護小區消防安全等行政職能“讓渡”給物業企業履行，且強行要求其承擔相應關聯責任，這既不合法也不合理。一來物業企業不是執法部門，無力履行職責；二是物業公司分擔了這類工作后，造成物業合同服務能力分流，影響服務質量；三是開展這類工作時和業主容易產生沖突，經常性地造成物業和業主的矛盾甚至形成對立面，為小區穩定埋下隱患。

倪培玲對執法檢查組說，物業企業理論上只負責維修管理、設備管理、環境管理、安全管理，實際上要承擔遠超此范疇的眾多工作。南京市雨花臺區西善橋街道齊修社區書記張福蘭說，拿居民推電動自行車上樓這個問題來說，物業需要勸阻，但沒有處罰權，往往治標不治本，“你今天講，有的居民明天照舊。”

除了“代位執法”，物業還要承擔社區文化活動、公益活動、垃圾分類、網格化治理、人口普查等大量工作，這降低了城市管理行政成本，但相關成本是實際產生的。張福蘭所在社區是保障房社區，10年前物業費是每平方米0.95元，現在還是這么多，越來越難覆蓋物業企業成本。

據統計，疫情防控期間，全省物業行業每天約有30萬名員工工作在2萬多個住宅小區防疫一線，對約10億平方米的區域開展防疫工作。“疫情防控常態化，物業企業要付出額外的精力和人工成本，增加了不少負擔。要么業主消化掉，要么政府購買服務，否則物業公司其他地方服務標準將有所降低。”王興宏說。

應以業主自治為主政府管理為輔

綜合執法進小區，是否就能解決問題？其實，問題從來不是單方面的，業主、業委會、有關部門等都應進一步明確各自的權、責、利。

首先是明確有關部門職責。南京市政府副秘書長崔永國向執法檢查組建議，推動綜合執法進小區，要進一步明確公安、消防、城管等部門在居民小區管理中的法定職責，“建議以任務清單的形式對省條例進行細化，便于基層厘清責任、開展工作。”社區的責任也需進一步明確。顧安國提出，近幾年各級都對物業管理、業主自治提出要求，但日常工作中社區這一層面管理機構、管理職能、管理制度還需盡快完善，從而規范社區有序指導業主自我管理。

業主自我管理小區的一大障礙，在于部分業主認為自己花錢買了房，在小區就應“絕對自由”。關注物業管理20多年、曾參與省條例立法的河海大學教授陳廣華認為，要認真厘清業主自治與政府管理的關系。“業主自治絕對不是指業主‘我想怎么弄就怎么弄’。從家門到小區大門這一部分區域叫準公共區域，有自由而不能放任自由，應該是業主自治為主、政府管理為輔。”陳廣華表示，這意味著綜合執法應當進小區，并有充分法律依據。

當前，物業公司承擔著眾多責任。陳廣華認為，綜合執法和聯合執法首先要明確物業管理各方主體的權力邊界。民法典規定，“物業服務企業或者其他管理人應當執行政府依法實施的應急處置措施和其他管理措施，積極配合開展相關工作。”陳廣華認為，這里的“相關工作”應當包括疫情防控，但疫情防控常態化階段政府應增強購買服務的意識，讓企業工作開展可持續，且服務質量不打折。

業主“自治”離不開各方配合

在“業主自治為主、政府管理為輔”大框架下，如何管好小區？

6月15日，南京市秦淮區公布5月物業管理工作考核排名，桃園人家小區銀城物業再上“紅榜”。其實，該小區管理也走過彎路，全體業主、業委會、銀城物業同心協力，求大同、存小異，共同糾偏歸正，能有今天的成績，也是社區、街道及相關部門集體努力的結果。

“追往視今，也是令人不勝感慨。其他小區經歷過的故事，我們基本上都經歷過。”該小區業委會主任章軍感嘆道。從2004年簽下購房合同，章軍就一直關注和參與小區公共事務。2017年小區第四屆業委會成立之后，面對的最大問題就是物業服務跟不上。同年10月，經過物業選聘一番波折，600多戶業主投票選擇銀城物業進駐小區。2個月后，這家物業替前任“背鍋”，因為小區以往積累的物管遺留問題進了“黑榜”。

時任銀城物業桃園人家小區項目部經理徐小玲多少有些委屈，業委會則給予了極大寬容，還寫信幫忙申訴。雙方信任建立起來后，開展許多工作就有了基礎，這集中體現在雨污分流改造工程實施中。此前街道就有意為小區引進這一工程，但在主要區域地面“開膛破肚”極易引發居民投訴，加上對工程質量和管理存在疑慮，業委會遲遲不敢同意。新物業進駐后，經深度勘察，主動向業委會建議接受街道安排，并立“軍令狀”表示配合相關單位做好工程。

業委會與街道充分溝通后，與各關聯方簽訂施工備忘錄，明晰各方職責，一一約定注意事項，同時采用施工方預繳10萬元施工質量保證金給街道、在工程結束驗收合格后再返還的方法，以確保施工質量、加快進度。搭工程“順風車”，小區系統整理了地下管網工程影像資料，物業將工程所有資料登記入檔，方便未來管理維護，同時徹底解決了小區地面沉降等問題，還完成了門樓重建、地下車庫入口雨棚翻新等多項工程。

小區停車一直是個“老大難”，車輛占用消防通道的問題尤為嚴重。物業拿出4個公共停車位，解決車輛臨停問題，這意味著每月要讓出4000元左右的停車管理收益；另外，在雙塘街道五福街社區牽線幫助之下，經與小區對面的南京國家領軍人才創業園溝通，實現園區25個車位共享，一定程度上緩解了小區停車難的問題。

如今桃園人家小區是五福街社區、雙塘街道的“明星”小區，居民支持度高、工作好開展。“去年街道要在小區設置心肺復蘇AED設備安裝使用示范點，但設備經費需自籌。我們就抱著試試看的態度在小區開展募捐，沒想到，早上9點多發通知，當天晚上錢就籌齊了。”章軍感慨道，小區業主的“自治”，離不開各方配合的“共治”。

（原載《新華日報》2022年6月21日7版）